Hace un año, el Campo de Gibraltar y el Peñón iniciaban 2021 con el alivio del acuerdo in extremis logrado entre España y Reino Unido que ponía las bases para redefinir la relación entre Gibraltar y la UE tras el Brexit. Comenzaba entonces la parte más difícil: dar encaje comunitario a ese pacto, llamado a acabar con el paso fronterizo de la Verja y a la creación de la llamada “área de prosperidad compartida”.

Doce meses después, la negociación entre Bruselas y Londres avanza muy lentamente, con importantes desacuerdos en torno a la aplicación de la legislación europea en el Peñón y la equiparación fiscal, al control fronterizo y la concesión de visados, a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) o a la regulación de cuestiones sensibles medioambiental o económicamente. Y el fantasma del no acuerdo vuelve a resurgir.

El pasado año comenzó con dos documentos sobre la mesa: el acuerdo comercial entre Reino Unido y la UE y el citado acuerdo de Nochevieja entre Madrid y Londres. Con este, ambas partes reclamaban a la Unión Europea la negociación de un tratado que regule la relación entre la UE y el Peñón (que había quedado fuera del acuerdo de retirada) y permita la eliminación del paso fronterizo.

En julio, después de que la Comisión Europea publicase su propuesta de negociación, se difundieron fuertes críticas británicas por considerarla “excesiva y desproporcionada”. En octubre y tras una leve modificación, el Consejo dio luz verde a dichas directrices de negociación y comenzaron las reuniones a fin de tener un resultado antes de acabar 2021, plazo que el ministro de Exteriores español, José Manuel Albares, y su homóloga británica, Liz Truss, han retrasado al primer trimestre de este 2022.

En cuatro rondas de reuniones, los equipos negociadores han intentando acercar sin éxito unas posturas que difieren desde el punto de partida: los británicos insisten en que el documento de base del tratado debe ser el acuerdo de Nochevieja concretado con España; los europeos parten de las directrices de negociación aprobadas por los 27. Estas no han sido publicadas oficialmente, pero según lo filtrado (como difundió statewatch.org) son prácticamente idénticas a la recomendación de la Comisión que Reino Unido consideró inaceptable, pero con la que finalmente se han sentado a negociar. Públicamente, todas las partes han expresado su deseo de alcanzar un acuerdo en unos meses y se habla de un proceso “constructivo”, pero los principales puntos de fricción siguen empantanados, según subrayan fuentes conocedoras de las conversaciones.

La UE está dispuesta a abrir la puerta, pero sin consentir una merma en las condiciones de seguridad y competencia en la zona Schengen. El Consejo es claro en su mandato: para eliminar el paso fronterizo se “deberá garantizar unos derechos y unas obligaciones equilibrados y unas condiciones de igualdad de competencia que resistan al paso del tiempo”, asegurando, además, “la autonomía del ordenamiento jurídico y el proceso decisorio de la Unión, así como la protección de sus intereses financieros”.

Eso implica, junto al control de la circulación de personas por parte de la UE, una armonización fiscal de Gibraltar respecto al resto de la Unión (muy especialmente, de España) y que se establezca la aplicación de las normas aplicadas en la UE en materias como ayudas estatales, las normas laborales y de protección social, el medio ambiente y el clima, las cuestiones fiscales, la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Y desde Reino Unido, con una posición obligadamente más conciliadora por parte de Gibraltar, se quieren hacer las menores cesiones posibles a la UE que se ha abandonado.

José Manuel Albares y Liz Truss, ministros de Asuntos Exteriores de España y Reino Unido.

Acceso al Peñón... y la UE

La disputa en torno al control de las entradas por el puerto y el aeropuerto llanitos por parte de agentes de la autoridad españoles (algo apaciguada con la introducción de la agencia Frontex como posible colaboradora) fue la primera que saltó al público, pero no es la única. Los británicos siguen insistiendo en que no admitirán la presencia de agentes españoles en Gibraltar, algo que el mandato sí recoge. Pero también muestran su oposición a otras disposiciones, como el hecho de que España, como miembro Schengen responsable del control en Gibraltar, gestione visados y permisos de residencia y examine solicitudes de asilo en cooperación con Reino Unido.

Igual ocurre en materia aduanera. “En lo referente a aduana y mercancías, realmente pienso que lo que se ha propuesto es excesivo e innecesario”, resumía el ministro principal de Gibraltar, Fabián Picardo, a los miembros del Comité de Escrutinio Europeo de la Cámara de los Comunes en una reciente comparecencia. En sus directrices de negociación, el Consejo advierte de que la supresión de las barreras físicas obliga a establecer una unión aduanera en la que “las disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión, en especial en comercio de mercancías, se apliquen a Gibraltar y en Gibraltar”. Ello incluye legislación aduanera, el arancel aduanero común, normas para productos como el tabaco o la legislación relativa a los impuestos sobre consumos específicos y el impuesto sobre el valor añadido (IVA), incluidos los que gravan los servicios. En concreto, en materia fiscal se exige que Gibraltar aplique un sistema impositivo de las mercancías que esté alineado con el español, algo que permitiría reducir el diferencial en productos como el alcohol, el tabaco y los combustibles, además de prevenir el contrabando.

La CE reclama también que el acuerdo garantice que los controles aduaneros, de cumplimiento de las medidas sanitarias y fitosanitarias o de otra índole que se efectúen en los puestos fronterizos o las oficinas de aduanas en Gibraltar, corran a cargo, bien de las autoridades españolas, o de las autoridades españolas y las autoridades competentes de Gibraltar de forma conjunta.

Esto es lo que los británicos califican de “desproporcionado”, rechazando la aplicación total de la normativa europea (y de la armonización fiscal) y alegando la reducida escala de movimiento de bienes entre Gibraltar y la UE. Buscan una fórmula que no implique esa aplicación de la normativa comunitaria, pero que aún así “permita a las personas moverse libremente con sus bienes”, en palabras de Picardo, si bien este advirtió en sede parlamentaria que no es posible hablar de libertad de movimiento, sino de movimiento fluido, dadas las implicaciones legales del primero, que cae bajo la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE).

El Tribunal de la UE

La aplicación de la legislación europea y el arbitrio del TJUE es uno de los grandes escollos. La Comisión Europea introdujo en su mandato negociador tres artículos que están en la lista roja de los británicos; en ellos establece que el Tribunal de Justicia de la UE (y los órganos, organismos y agencias) “habrán de tener las facultades que les confiere el Derecho de la Unión en relación con el Reino Unido (Gibraltar) y con las personas físicas y jurídicas que residan o estén establecidas en el territorio de Gibraltar. En particular, el TJUE habrá de ser competente de la forma establecida en los Tratados a ese respecto”. También se establece que en el caso de que un litigio plantee una cuestión de interpretación del derecho de la Unión, la comisión de arbitraje deberá remitir la cuestión al tribunal europeo como “único árbitro del Derecho de la Unión, para que este emita una resolución vinculante”.

En Reino Unido no se quiere injerencia alguna del TJUE, estableciendo una línea roja en que este tribunal actúe de forma directa sobre Gibraltar. “No veo ningún papel futuro para el TJUE”, aseguraba hace un mes el primer ministro británico, Boris Johnson. “Se argumenta que la soberanía de la Unión Europea reside en última instancia en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Si este tiene algún papel con efecto directo –sobre Gibraltar– ¿no estaría reemplazando al menos un elemento de la soberanía británica/gibraltareña?”, preguntó el diputado David Jones, ex ministro para el Brexit, al ministro principal de Gibraltar. “Nuestra soberanía reside en el pueblo y en nuestra soberana”, contestó Picardo. La postura gibraltareña es forzadamente más pragmática, instando a negociar primero el tratado y delimitar el mecanismo de resolución de diferencias después, pero ahí está uno de los límites que será difícil de acordar.

Varias personas caminan por Gibraltar

Medio ambiente

Son muchos los temas polémicos a tratar en torno al futuro encaje de Gibraltar en España y la UE. Como la aplicación de la normativa medioambiental que rige la Unión, con asuntos que ya se pusieron sobre la mesa en las primeras reuniones técnicas, como el cumplimiento del convenio internacional de gestión de las aguas de lastre. O la regulación referente a la criptomoneda, en auge en el Peñón. El acuerdo previsto también debe garantizar que el puerto de Gibraltar pueda competir de forma leal con otros puertos europeos, en especial con el puerto de Algeciras.

Otra materia delicada es la gestión del aeropuerto, que depende de un acuerdo previo de España y Reino Unido pero que aparece en las directrices de negociación para regular su adscripción europea. Hay otra cuestión espinosa que también sería objeto de un acuerdo bilateral y sí queda fuera del mandato: la base militar del Peñón.

En el futuro convenio también se recogerán determinados aspectos relacionados con los derechos de los trabajadores, fundamentalmente referidas a la seguridad social, toda vez que el acuerdo de retirada rubricado por la UE y Reino Unido ya garantizó los derechos de movimiento, igualdad de trato y prestaciones de los transfronterizos, así como los del resto de los trabajadores comunitarios y británicos afectados por el Brexit.

Las negociaciones se retomarán este mes con ese objetivo de acabarlas en el primer trimestre sobre la mesa. La perspectiva es complicada, por las posturas encontradas en materias clave para el derecho comunitario y tras meses de disputa por los incumplimientos británicos en cuanto a Irlanda del Norte, un conflicto que se quiere distanciar del debate gibraltareño pero que repercute innegablemente este; incluso los negociadores para ambas cuestiones son los mismos.

Ambas partes expresan su voluntad de consenso, pero trabajan en paralelo en la posibilidad de una salida no negociada o plan B, como lo calificó el ministro de Asuntos Exteriores. No se trata solo de alcanzar un acuerdo, sino de lograr su aprobación, por unanimidad en el caso de los 27.