Tratado sobre Gibraltar: unas valoraciones preliminares

Después de una negociación quizás excesivamente larga y una confidencialidad inicialmente justificada pero tal vez innecesaria, ya que cierta transparencia hubiera sido deseable, tenemos por fin acceso al texto del tratado que regulará las relaciones jurídicas sobre Gibraltar entre la Unión Europea y el Reino Unido.

Se trata de un texto muy largo, de 335 artículos y 43 anexos, con una redacción muy minuciosa y detallada de ciertos aspectos, pero sorprendentemente laxa e insuficiente en otros ámbitos, por lo que, en una primera lectura, hay llamativos desequilibrios.

En mi opinión, en lo relativo a la estructura, probablemente un texto marco más breve pero claro que hubiera fijado con precisión los elementos claves del acuerdo con un conjunto ordenado subordinado de protocolos, anexos y desarrollos reglamentarios hubiera facilitado la negociación y ofrecería unas posibilidades más flexibles de reforma y adaptación de los textos secundarios en relación con detalles menores que, sin duda, en el futuro necesitarán reajustarse y enmendarse y que con la versión actual implicarán la reforma del tratado con la rigidez formal que conlleva.

Por otro lado, l tratado sólo regula los ámbitos de libertad de circulación de personas y mercancías, indudablemente los que facilitan el desmantelamiento de las barreras de control en frontera y que afectan en mayor medida a los intereses británicos y gibraltareños después del Brexit. Sin embargo, el tratado no afecta a las libertades de circulación de servicios y capitales, donde el punto de partida de gibraltareños y británicos era mucho más fuerte, sectores que no se han visto gravemente afectados por el Brexit y donde, posiblemente, para España se hubieran podido atender demandas tradicionales de sectores empresariales que consideran que existe una discriminación en la prestación de servicios en Gibraltar.

Se trata de un tratado con muchas luces y algunas sombras, que requerirá tiempo para ir valorando sus efectos. En cualquier caso, no es una exageración calificarlo de histórico en cuanto que la desaparición de barreras de control para personas y mercancías implicará una profunda transformación, en positivo, de las relaciones transfronterizas entre Gibraltar y su territorio vecino, que han sido tradicionalmente complejas, llenas de aristas y contaminadas de una fuerte carga emocional. Por ello, tener un marco de normalización que proporcione de futuro seguridad jurídica en un contexto de permeabilidad casi total del paso fronterizo contribuirá a mejorar la necesaria convivencia entre comunidades que comparten un territorio común y tienen fuertes intereses convergentes.

Dicho esto, y destacando de nuevo los muchos puntos fuertes del tratado que, si me permiten, iré tratando con más detalle en posteriores contribuciones, quisiera identificar algunos desequilibrios. Entre ellos, en mi opinión, se ha perdido una oportunidad única para encontrar una regulación mutuamente beneficiosa en cuestiones medioambientales, un asunto de primer orden para los habitantes de la comarca. Dentro de lo extenso y prolijo del tratado, estas materias se ventilan en un capítulo breve (curiosamente dentro de la parte del tratado dedicada a economía y comercio) en el que gran parte de la redacción es una reiteración de lugares comunes y referencias a principios medioambientales fácilmente prescindibles e innecesarios en un tratado de esta naturaleza. Los verdaderos problemas ambientales que tienen una incidencia real en la vida de los habitantes de la bahía no se abordan. Es más, hay un preocupante retroceso en cuanto se deja a la voluntad de partes el cumplimiento de los estándares de protección ambiental. El pasado ha mostrado desafortunadamente que esa buena voluntad de las partes no hay sido suficiente y la membresía común a la UE permitió la intervención y control de instancias europeas y, en último caso, del Tribunal de Justicia de la UE. Esta garantía institucional y jurídica ha desaparecido sin un remplazo equivalente. Es más, en lo relativo a la resolución de controversias en materia medioambiental se exceptúa el marco general establecido en el tratado y se recurre a un sistema ad hoc que, cuanto menos, genera un buen número de dudas. Nada hay en el tratado sobre las alteraciones territoriales mediante rellenos que transforman en profundidad el territorio con severos impactos medioambientales.

Otro aspecto que me preocupa es el relativo al mecanismo de cohesión establecido en el tratado. Es bien conocido que las condiciones sociales y económicas a ambos lados de la Verja son absolutamente desiguales por razones complejas y diversas. Parece evidente que se plantee la necesidad de mecanismos de cohesión y solidaridad que traten al menos intentar corregir o paliar en cierta medida los desequilibrios para intentar conseguir ese espacio de prosperidad compartida bajo unas condiciones mínimas de equidad. Pues bien, el artículo que regula el mencionado mecanismo financiero de cohesión se limita a una explicación genérica sin precisar la información realmente importante como puede ser las cantidades comprometidas por cada parte, eventual participación de fondos europeos, criterios de distribución, administración competente de gestión, etc.

Quisiera también añadir algunas reflexiones sobre el marco institucional establecido en el acuerdo. El órgano principal es un Consejo de Cooperación formado por un miembro de la Comisión Europea y un representante del Gobierno del Reino Unido del que dependen tres Comités Especializados. Pues bien, hubiera sido deseable, en mi opinión, un marco institucional que permitiera la intervención directa de España y, fundamentalmente administraciones públicas descentralizadas cuyas competencias están afectadas por lo dispuesto en el tratado, esto es, la Junta de Andalucía, Mancomunidad de Municipios y Ayuntamientos, en especial, y con un carácter diferencial y privilegiado, el Ayuntamiento de La Línea, en coherencia con el principio de subsidiaridad bien establecido en el derecho europeo.

Parece evidente que gran parte de problemáticas de convivencia transfronteriza deberían tratarse en un nivel administrativo más cercano al territorio y al ciudadano. Llama mucho la atención que no se haya previsto un Comité Especializado en relación con la regulación de los trabajadores transfronterizos. Este es un colectivo especialmente afectado y la lectura del tratado anuncia una implementación compleja plagada de incertidumbres por lo que hubiera sido recomendable un órgano especial para estas temáticas con el objeto de brindar una mayor protección y amparo a este colectivo.

En relación con el aeropuerto, pudiera ilusionar la posibilidad de disponer los españoles de una estructura clave de comunicación en una zona con unas carencias reseñables bien conocidas. No obstante, la lectura del tratado genera muchas incertidumbres en torno a la empresa mixta encargada de su gestión comercial, cuya constitución y funcionamiento suscita un buen número de dudas.

Finalmente, respecto a su entrada en vigor, quiero reiterar lo que he defendido y escrito en anteriores ocasiones. La inclusión en el tratado de ámbitos materiales de competencia compartida establecidos en el artículo 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea implica la necesaria ratificación por parte de todos los Estados miembros de acuerdo con sus procedimientos constitucionales. Soy consciente que la voluntad de las partes es eludir este procedimiento para ser ratificado sólo por la UE y el Reino Unido. Estaremos atentos a los informes jurídicos del Consejo, pero si no se siguiera la ruta marcada por el derecho de la UE se abre una eventual vía de impugnación que generaría una innecesaria incertidumbre.

En definitiva, se trata de un acuerdo verdaderamente histórico (aunque se ha abusado mucho de este calificativo) que presenta numerosos avances importantes, fundamentalmente en torno a la eliminación de barreras físicas de control para personas y mercancías, pero con algunos aspectos cuestionables cuyos efectos e impactos solo podrán apreciarse plenamente con el paso del tiempo.