Con un ojo en cada orilla del Estrecho (Gibraltar, a un lado, y Marruecos y Argelia, al otro), la estabilidad en el entorno de la comarca marcará la política exterior de España durante 2023. En la segunda mitad del año, el ejercicio de la presidencia del Consejo de la Unión Europea le permitirá hacer frente a estos retos desde una posición ventajosa.

Así se refleja en el informe España en el mundo en 2023; perspectivas y desafíos, que el Real Instituto Elcano ha publicado esta semana y que contiene un análisis de la situación geopolítica mundial y cómo afectará al país. España, explica, "tiene ante sí el reto de hacer valer su influencia y capacidad de liderazgo en Europa en un contexto marcado por la guerra de Ucrania y la 'crispación' ante las elecciones generales de diciembre", que no prevé que se traslade a la acción exterior. 

"Aunque se espera que las presidencias sean sobre todo intermediarias neutrales (honest broker) que moderan las negociaciones, los Estados miembros suelen aprovechar para tratar de empujar sus prioridades en Bruselas y ganar visibilidad en los medios", se lee en el documento.

El informe, firmado por 34 coautores coordinados por Ignacio Molina y Jorge Tamames, incide en que "la falta de avances sobre Gibraltar (indirectamente vinculada a la implementación del Protocolo de Irlanda e Irlanda del Norte) podría llevar a la Comisión (Europea) a exigir a España los controles habituales de pasajeros y de mercancías en cualquier frontera exterior de la UE, amenazando la normalidad de los casi 10.000 españoles que trabajan en la colonia británica". Estos controles se encuentran en una especie de limbo entre tanto no concluya la negociación para el tratado sobre el Peñón. 

España, continúa, es un "socio clave del Reino Unido en muchos sectores de comercio (como agroalimentario, automóvil, transporte aéreo, turismo y servicios empresariales) y de inversión", motivo por el que "quiere cerrar el asunto cuanto antes y evitar que las tensiones entre la Comisión y el gobierno británico perjudiquen sus intereses económicos y, por ello, es partidaria de soluciones prácticas con diversos niveles competenciales".

"España tiene una relación demasiado estrecha con el Reino Unido y necesita un comercio fluido, una inversión estable y una relación de cooperación con Gibraltar en materia no solo comercial y de circulación de personas, sino también medioambiental (como se demostró en el verano del 2022 cuando el buque OS 35 encalló frente a las costas de Gibraltar), fiscal y, en última instancia, política", añade.

El análisis elogia la reacción pragmática de Londres a las dificultades que le ha planteado el llamado Brexit económico (Acuerdo de Comercio y Cooperación, en vigor desde enero de 2021), con un "importante retroceso en términos de integración económica con Europa, con importantes fricciones comerciales y restricciones en servicios y circulación de personas". Sin embargo, subraya que es el "Brexit político" el que más altera la relación de los británicos con sus antiguos socios europeos. Sobre todo "en lo relativo a las dificultades de implementación del Protocolo de Irlanda e Irlanda del Norte, que obliga a establecer controles aduaneros entre el Reino Unido e Irlanda del Norte, lo que provoca la férrea oposición de los unionistas". 

"Por suerte, las frecuentes amenazas británicas de invocar el artículo 16 del Protocolo y suspender su aplicación no han llegado a materializarse, en parte gracias a la presión del gobierno de EEUU, que ha advertido reiteradamente que no tolerará el cuestionamiento del Acuerdo de Viernes Santo ni arriesgar la paz en Irlanda. La salida de Liz Truss ha rebajado un poco la tensión y el teórico mayor pragmatismo de Rishi Sunak podría hacer más probable una solución negociada", continúa.

El Real Instituto Elcano entiende que "parte de dicho pragmatismo viene forzado por la complicada situación económica del Reino Unido (la economía desarrollada del G20 que menos crecerá en 2023)". Esto se explica en parte "por una serie de malas decisiones de política fiscal –que desembocaron en una grave crisis monetaria y financiera en septiembre del 2022– y en parte por la fuerte incertidumbre política y legislativa desde el referéndum del 2016".

"Poco a poco los efectos económicos del Brexit se van pudiendo separar de los de la pandemia y se manifiestan ahora en todo su esplendor, tanto en términos de ralentización del comercio (curiosamente, más el de bienes que el de servicios) como de rigideces en el mercado de trabajo", manifiesta.

En lo que respecta al tratado de Gibraltar, el informe explica que se produjo "una rápida negociación de las cuestiones más técnicas (casi el 90% de los 300 artículos)" que no ha evitado que el acuerdo siga "estancado" por dos motivos, "fundamentalmente políticos". "El primero tiene que ver con el control de las fronteras: pese a que España siempre ha sido pragmática y no ha entrado en cuestiones de soberanía y jurisdicción, sino en medidas prácticas de eliminación de controles físicos de mercancías y personas entre España y Gibraltar (garantizando la integridad del mercado único y la del espacio Schengen), el mandato negociador para la Comisión rebajó sustancialmente el papel 'intermediador' de la Agencia Europea de Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) en los controles de movimiento de personas respecto al entendimiento bilateral, lo que molestó al gobierno británico, que no quiere que España tenga la competencia exclusiva", relata. "El segundo motivo, nunca oficialmente reconocido, tiene que ver con las reticencias de la propia Comisión a firmar un acuerdo sobre Gibraltar en medio de las amenazas de revocación del Protocolo de Irlanda e Irlanda del Norte, ya que solo tiene sentido firmar acuerdos que se vayan a cumplir", sentencia.

Magreb

El Magreb, advierte el informe del Real Instituto Elcano, se ha convertido "en el escenario de una creciente rivalidad entre Marruecos y Argelia, que ha salpicado de lleno a España", que "necesita salir de la lógica de juego de suma cero en la que están instalados sus dos vecinos magrebíes más próximos y buscar un nuevo equilibrio en sus relaciones con ellos". 

"Cualquier posicionamiento se debe ajustar a las disposiciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y al derecho internacional, puesto que eso es lo que garantiza que se respete un orden internacional basado en normas. Eso se pondrá a prueba a lo largo de 2023, cuando el Tribunal de Justicia de la UE emita su sentencia de casación sobre los acuerdos comerciales y de pesca entre la UE y Marruecos, en lo referente a su alcance territorial y su aplicación a los recursos del Sáhara Occidental", advierte.

"El reto para España no es fácil debido a las presiones que suele ejercer Marruecos, pero es necesario que haya claridad y consensos en esa política de Estado. Las decisiones del gobierno serán más efectivas cuanto más respaldo político y social reciban dentro de España y cuanta más coordinación busquen en el ámbito europeo e internacional", reclama. 

El monumento al trabajador transfronterizo, en La Línea.

El informe recuerda que los problemas empezaron cuando tanto Rabat como Argel percibieron que el gobierno de Pedro Sánchez "dio un giro a la posición tradicional española de 'neutralidad activa' en el conflicto del Sáhara Occidental". La carta enviada por el presidente del Gobierno al rey de Marruecos en marzo de 2022, "daba a entender que España abandonaba su posición oficial y pasaba de no tener una solución preferida para resolver el conflicto (los anteriores gobiernos afirmaban que apoyarían la salida al conflicto que acordaran las partes) a tener la misma que plantea Marruecos (un escasamente definido régimen de autonomía para el territorio), pero que rechazan tanto el Frente Polisario como su principal apoyo, Argelia". "Esa percepción es también la que dijeron tener casi todos los grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados, mostrando una amplia desaprobación hacia el giro dado", apostilla.

Las relaciones entre España y Marruecos -continúa- "han empezado a normalizarse, superando en apariencia una fase de crisis que se había acentuado a partir de 2018". "En abril se firmó una declaración conjunta en Rabat para una 'nueva etapa del partenariado' entre ambos países, lo que ha dado lugar a una intensificación de los contactos oficiales. La Reunión de Alto Nivel, que no se pudo celebrar en 2022 por problemas de agenda, se ha anunciado para principios de 2023. Los resultados de ese encuentro ayudarán a aclarar si puede esperarse de verdad un salto cualitativo en las bases de la relación hispano-marroquí para un amplio abanico de dosieres".

Las reacciones del Frente Polisario, que ha suspendido los contactos con el gobierno español, y de Argelia, primero retirando a su embajador de Madrid y después suspendiendo el Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación, y poniendo grandes trabas al comercio exterior con España fuera del sector de la energía, representan "la otra cara de la moneda".

"La Comisión Europea ha considerado esto último como una posible violación del Acuerdo de Asociación entre la UE y Argelia. Sin embargo, eso no ha impedido que durante 2022 se hayan multiplicado los contactos y visitas a Argelia de dirigentes de países europeos, principalmente Italia y Francia, quienes buscan garantizar su seguridad energética y aprovechar las oportunidades económicas que ofrece Argel, además de contar con su apoyo en la lucha contra la inestabilidad en la vecina y conflictiva región del Sahel", se lee en el informe, que afirma que "la competición argelino-marroquí por la hegemonía regional, acentuada desde que en 2020 Marruecos recibió el respaldo de EEUU e Israel en sus reclamaciones sobre el Sáhara Occidental, recuerda a los peores momentos vividos entre ambos países cuando libraron una guerra en 1963" y se produce en medio de una carrera armamentística. 

"Para 2023, Argelia ha aprobado un gran incremento del presupuesto de defensa (de 9.700 millones de dólares a 22.700 millones de dólares, lo que representa un incremento anual de más del 130%). A su vez, Marruecos destina cerca del 4,7% de su PIB al sector de la defensa, mientras estrecha vínculos militares y de inteligencia con Israel. Esas tendencias ponen al vecindario sur de España en una situación de creciente inestabilidad y mayor riesgo de que se emplee la fuerza, bien sea como resultado de un accidente o de un cálculo premeditado", apostilla.

Presidencia 

Aunque la entrada en vigor del Tratado de Lisboa a final de 2009 conllevó una serie de novedades que "se tradujeron en menor brillo y margen de maniobra para el Estado que la ejerce", la presidencia semestral "sigue suponiendo ciertas funciones representativas, que son sobre todo notorias si incluyen consejos europeos informales y cumbres con terceros como anfitrión", además de "fijar el orden del día en nueve de las 10 configuraciones del Consejo, lo que permite influir en la agenda primando ciertos temas o posponiendo otros" y "buscar consensos en las reuniones ministeriales y en sus órganos preparatorios como el Comité de Representantes Permanentes y los grupos de trabajo", así como "dirigir las negociaciones interinstitucionales con Comisión y Parlamento".