Diego Martínez López

Universidad Pablo de Olavide

¿Cómo nos repartimos el déficit?

Hasta ahora el principal criterio seguido para fijar por territorios objetivos de déficit ha sido el encaje de los compromisos comunitarios de España entre las distintas administraciones

¿Cómo nos repartimos el déficit? ¿Cómo nos repartimos el déficit?

¿Cómo nos repartimos el déficit?

SI en los próximos días el Gobierno convoca al Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) les anticipo una controversia político-territorial a cuenta de los objetivos de déficit. Alguno de nuestros responsables autonómicos ya avisa con el mantra –reencarnado entre legislaturas– de que Andalucía “no quiere ser más que nadie, pero no aceptará ser menos que otros”. De este modo, el reparto de los objetivos de déficit público entre administraciones y entre comunidades autónomas (CCAA) posiblemente se convierta de nuevo en una batalla que no discute sobre disciplina fiscal sino acerca de derechos ofendidos y agravios comparativos.

El origen del problema reside en que la fijación de los objetivos de déficit y deuda pública entre niveles de gobierno en general, y entre las CCAA en particular, no sigue método alguno. El contraste con la gobernanza europea es claro. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo, con sus dos principales reformas (Six-Pack y Two-Pack) y la normativa técnica que se deriva de todo ello, precisa con bastante detalle (quizás en demasía) la definición de objetivos fiscales y cómo proceder ante incumplimientos. Y lo que es más importante: no se cuestiona cada año de manera sistemática.

Por el contrario, el planteamiento español reparte de manera discrecional y poco transparente el objetivo de déficit público nacional acordado con las instituciones europeas entre las distintas Administraciones Públicas. Si a eso añadimos que nuestro modelo de gobernanza fiscal no contiene las suficientes dosis de coherencia y completitud en su diseño y tampoco derrocha credibilidad en su aplicación, pues tenemos el cuadro completo. Nótese que en España, por ejemplo, a pesar de que la ley invita a ello, los objetivos de déficit y deuda pública no están alineados con el de la regla de gasto, como ocurre en el marco europeo. Así, cualquier día se decide ignorar la regla de gasto (¿en entidades locales, en CCAA?) y no pasa nada, si se permite la ironía.

Una circunstancia adicional que amplifica el desaguisado es que los objetivos de déficit, en efecto, se pueden interpretar como derechos a gastar más. En España existen unos mecanismos extraordinarios de financiación para CCAA (el más conocido es el Fondo de Liquidez Autonómica, FLA) que dejaron de ser extraordinarios y ya se encuentran enquistados en la estructura financiera de la mayoría de las CCAA. Implican préstamos del Estado a tipos de interés ahora nulos y por el importe necesario para cubrir el objetivo de déficit autorizado, incluso por las desviaciones respecto a éste si se producen. Acarrean condiciones que ningún gobierno desea pero, al igual que ocurre con las drogas, cuesta mucho desengancharse. Así las cosas, no es difícil identificar los objetivos de déficit con la capacidad de gasto asociada a los mismos y financiada a través de los mecanismos “extraordinarios”.

Hasta la fecha, por tanto, el principal criterio para fijar objetivos de déficit ha sido conseguir el encaje de los compromisos comunitarios del Reino de España entre las distintas Administraciones. Eso conduce a repartir el déficit teniendo en cuenta ya desde el inicio el incumplimiento esperado del Estado y la Seguridad Social y el habitual sobrecumplimiento de las Entidades Locales (EELL). Con las CCAA, por su parte, la decisión suele quedar al albur de que se transfieran recursos discrecionales para amortiguar o no posibles necesidades de financiación pasadas, presentes o futuras. Me refiero, por ejemplo, a la actualización de las entregas a cuenta cuando no se han aprobado los Presupuestos Generales del Estado o al Fondo Covid-19 de los 16.000 millones. Con otras palabras, si se reparte un maná al margen del sistema de financiación autonómica, los objetivos de déficit se suelen tornar más estrictos, y viceversa.

Otro criterio seguido de facto en el establecimiento de los objetivos de déficit público reside en minimizar las fricciones con y entre CCAA, de dudosa eficacia. Ello puede explicar el hecho de que tan solo en una ocasión se hayan asignado objetivos diferentes entre las haciendas autonómicas. Dada la heterogénea situación de partida e historial en esfuerzos de consolidación fiscal, lo razonable sería pensar en objetivos diferenciados. Por supuesto, a nadie se le escapa la complicada economía política de esta posibilidad pero igual de cierto es que, tanto por motivos de eficiencia como de equidad, se impone una aproximación alternativa al actual “café para todos”. ¿Para qué sirven entonces nuestros políticos si no para alcanzar acuerdos coherentes aunque sean complicados?, si se permite la exigencia.

Porque alternativas haberlas, haylas. Una podría consistir en definir los objetivos de déficit público a partir de un objetivo de reducción de la deuda pública, a través de un formato similar al seguido en Europa cuando aquella supera el 60% del PIB. En efecto, estableciendo un determinado nivel de deuda pública como objetivo final, no es difícil calcular qué senda de saldos presupuestarios habría de seguirse para alcanzar ese volumen de endeudamiento. Obviamente el proceso estaría condicionado por el crecimiento esperado del PIB (que ya se estima en otros contextos a varios años vista) y el tiempo que se desee emplear en la reducción de la deuda; esto último puede dejarse al ámbito de decisión política. Dejando de lado otros aspectos técnicos que no vienen al caso, por ejemplo los referidos a cómo reconducir incumplimientos o la definición de cláusulas de escape, el gran activo de esta propuesta es que hace explícito el establecimiento de los objetivos de déficit entre CCAA al tiempo que proporciona coherencia conceptual. Y pone el foco en el que será el tema estrella de la política fiscal en los próximos años: la difícil digestión del elevado endeudamiento público.

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